王建军议案建议堵证券违法后路 建言欺诈发行最高判无期

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今年两会期间，全国人大代表、深圳证券交易所总经理王建军提出了四项议案，其中两项议案和一项议案涉及修改法律和发布新的司法解释，以确保登记制度改革稳步推进。

3月6日晚，王建军在广东代表团驻地接受《证券日报》采访时表示，欺诈发行、内幕交易、操纵市场、虚假陈述等行为都是性质上的欺诈行为，这些违法行为的危害程度相当于在挖资本市场的根基。如果行政处罚、民事赔偿和刑事处罚不足以威慑非法主体，就会拖累登记制度的改革。

“因此，我建议建立行政处罚制度，责令违法主体将违法所得返还给受到损害的投资者，并构建一个赔偿与处罚相结合的机制；加大对违规发行的处罚力度，严惩参与串通的中介机构；新司法解释的出台，明确取消了证券民事赔偿诉讼的前置程序。”王建军说道。

构建补偿与惩罚的一体化机制

直接返还受损的投资者

目前，注册制度改革关系到资本市场的全局，备受关注。改革注册制度，放宽前端准入，对活跃市场大有裨益。王建军指出，在放宽前端准入的同时，要加强后端的问责，特别是要提高行政执法效率，加大行政处罚力度，否则，一切泥沙俱下，将影响改革的成效。

近年来，中国证监会不断加大对欺诈发行、内幕交易、操纵市场等严重损害投资者利益、危害证券市场秩序的违法行为的处罚力度。据统计，2016年至2018年，上述三类违法行为的年度罚款和处罚总额分别达到29.87亿元、60.73亿元和62.96亿元，呈逐年上升趋势。

“对投资者因欺诈造成的损失进行赔偿是很自然的，被欺诈的财产将返还给原所有人。由于证券市场存在典型的欺诈发行、内幕交易和操纵市场等违法行为，虽然具体违法行为有所不同，但其共同的本质是通过欺诈损害投资者的利益。非法收入通常直接来自受害人损失的财产，这些财产本应归还受害人。”王建军表示，如果行政处罚将受害人损失的财产上缴国库，客观上会导致无辜剥夺受害人的财产。但是，当因违法行为受到损害的投资者通过民事诉讼提起民事赔偿时，往往会执行行政处罚或刑事处罚，并将违法所得(即投资者的损失)作为罚款上缴国库。非法主体往往难以对投资者进行民事赔偿，客观上导致投资者财产被无辜剥夺，违反了公平正义原则。

“就像警察抓了小偷一样，钱应该还给人民。这是一项基本的公益要求，也是保护投资者最直接、最具体的体现。”王建军打个比方说。

“今后，随着登记制度的实施，行政处罚将继续加大，上述问题可能会进一步凸显。因此，迫切需要建立落实民事责任优先原则的配套机制，以充分保护投资者的合法权益，为登记制度改革保驾护航。”王建军指出。

为此，王建军建议建立行政处罚制度，责令违法主体将违法所得返还给受损投资者，并构建赔偿与处罚的一体化机制；继续完善行政和解制度，鼓励相关责任主体主动向投资者支付；改革现有的证券行政罚款和罚款支付制度，建立行政罚款和罚款先行支付机制(国库)；延长冻结、查封证券等行政强制措施的期限，确保行政罚款和处罚落实到位，巩固责令返还非法所得制度的基础。与《证券法》的修改相对应，增加或修改了相关条款。

加大对欺诈发行的处罚力度

最高刑罚是终身监禁

虚假发行是登记制度改革中需要防范的违法行为之一。但在实践中，我国现行刑法对欺诈发行股票和债券罪的分类不准确，刑事处罚力度不够。

王建军指出，1997年我国刑法第160条首次规定了欺诈发行股票和债券罪，20多年来一直没有修改。与此同时，随着中国资本市场的快速发展，证券欺诈案件越来越多。此类违法犯罪行为严重损害了大多数中小投资者的合法权益，具有利益相关者强、涉案金额大、影响范围广、社会危害程度高、对国家金融管理体系破坏性强的特点。

“欺诈性发行股票或债券是一种特殊的行为，对社会危害极大，必须重复进行。这是典型的公众欺诈，其社会后果比普通的金融欺诈更为严重。”王建军指出。

以前两起a股上市公司欺诈发行案为例，这两家公司通过金融诈骗分别向社会募集了4.2亿元和1.6亿元，涉及数万名中小投资者，造成了巨大的社会危害。然而，作为董事长、总经理和财务总监等主要责任人，他们仅被判处三年监禁和缓刑。在另一起欺诈发行股票的案件中，该公司通过欺诈发行筹集了4.25亿元，涉及近1万名中小投资者，但该公司董事长是主要责任人，仅被判处3年零6个月的徒刑。

“显而易见，我国欺诈发行股票和债券罪的社会危害性和影响与我国刑法对相关犯罪主体的刑事处罚严重不相适应。”王建军强调。

王建军指出，登记制度改革是中国证券发行制度从审批制向市场化、法治化的重大创新。为实施登记制度改革，迫切需要尽快修改《刑法》第160条。建议加大对销售欺诈罪的处罚力度，扩大销售欺诈罪的适用范围，使犯罪类型和处罚设置与社会危害程度相适应。通过提高犯罪成本和完善金融法制，可以为登记制度改革保驾护航，纠正资本市场信用缺失，充分保护投资者的合法权益，解决资本市场违法活动成本低的问题，有效维护国家金融管理体系的安全稳定。

王建军建议将欺诈发行纳入“金融诈骗”犯罪类型，更符合欺诈发行的危害性和“责任与处罚并重”的原则，将该罪由“欺诈发行股票和债券”改为“欺诈发行证券”。他说，本罪的刑期应当从五年以下有期徒刑或者拘役增加到三年以上十年以下有期徒刑。情节特别严重的，可以判处十年以上有期徒刑，甚至无期徒刑，以充分发挥监禁对犯罪行为的强大威慑作用。同时，增加单位罚款数额，将对单位的罚款幅度提高到非法集资数额的5%以上10%以下。

取消民事赔偿诉讼的前置程序

保障投资者的合法申诉权

除上述两项建议外，王建军的另一项建议涉及改善投资者的民事赔偿诉讼权利。据王建军介绍，2003年2月1日最高人民法院颁布实施的《关于审理证券市场虚假陈述民事赔偿案件的规定》，为投资者提起民事赔偿诉讼设定了一定的前提条件，即首先由有关部门对虚假陈述进行行政或刑事处罚。只有这样，投资者才能根据生效的刑事处罚或行政处罚决定提起民事赔偿诉讼(以下简称“前置程序”)。由于对内幕交易、操纵市场等违法行为民事赔偿诉讼的司法解释尚未出台，司法解释2003年设定的前置程序在司法实践中也直接适用于这些案件。前置程序的相关规定在一定历史时期具有合理的意义，但目前取消前置程序的条件基本成熟。

“特别是在当前登记制度改革的关键时期，完善投资者赔偿诉讼机制，加大对投资者违法行为的威慑，是确保和落实登记制度改革顺利实施的重要举措。废除预审的相关规定是大势所趋。”王建军指出，一方面，自2003年《司法解释》出台至今已有17年，中国资本市场持续发展。上市公司数量从2003年的1287家增加到3600多家，投资者数量和股票交易量都有了很大提高。违反法律法规的数量也有所增加，中小投资者的民事赔偿需求亟待保障；另一方面，随着我国司法制度的不断完善，各级人民法院在审理证券民事赔偿诉讼方面积累了丰富的经验，继续适用预登记程序已经过时。特别是随着最高人民法院2015年进行的登记制度改革，法院案件受理制度从备案审查制度向登记制度转变，证券民事赔偿的预登记程序不应成为登记制度改革中的“特例”。

有鉴于此，王建军建议尽快出台新的司法解释，取消证券民事赔偿诉讼前置程序，使投资者在虚假陈述、欺诈发行、内幕交易和操纵市场的情况下，不再需要以行政处罚或刑事判决作为提起民事赔偿诉讼的依据，同时进一步完善民事赔偿诉讼的管辖和审理制度。

“证券市场的健康发展有赖于全面保护投资者的合法权益，提高投资者的民事赔偿诉讼权利，遏制虚假陈述等违法违规行为。这是当前登记制度改革稳步推进的重要保证，也是增强投资者信心、维护市场诚信的重要举措。”王建军强调道。