坚守底线为前提 让市场之手在土地资源配置中发挥作用

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农村土地市场是一个有限的产权转让市场。中国农村土地基本上属于集体所有，农村土地所有权依法归集体所有，不可交易，没有市场。在承包土地经营权、宅基地使用权和农村集体建设用地使用权满足规划、使用控制和具体期限的前提下，农村土地使用权的所有者或其代理人和需求者可以按照市场机制进行流转和交易。

在新时期农村土地制度改革中，市场化应该是一个重要方向，而让市场机制在农村土地资源配置中发挥决定性作用是核心。但是，新时期农村土地市场化改革绝不是以土地私有化为基础的市场化改革，而是一场产权界限清晰的全新市场化改革，这是一般商品市场化改革概念所无法理解的。

针对农村土地的不同用途，设计了不同的制度或制度框架，可以市场化即转让和交易的产权基本清晰，这是新一轮农村土地制度改革最重要的理论成果和实践进展。进一步深化农村土地制度改革，要按照顶层设计要求，强化主体、要素和市场，以农民为主体，尊重农民的积极性，最大限度地释放农村土地资源的潜力。

□李国祥

2018年底召开的中央经济工作会议明确提出继续扎实推进农村振兴战略，提出要总结农村土地制度改革三次试点经验，巩固改革成果，继续深化农村土地制度改革。去年底召开的中央农村工作会议提出要进一步深化农村土地制度改革。深化农村土地制度改革不仅是一项全局性的经济工作，也是一项涉及农业、农村和农民的重要工作，涉及内容广泛，需要解决的问题很多，对我国经济社会发展影响深远。深化农村土地制度改革，必须充分发挥市场机制在农村土地资源配置中的积极作用。

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十八大以来，新一轮农村土地制度改革已经启动。通过改革试点探索和实践，农村土地制度的产权结构和权力界定将逐步法制化。这些改革成果进一步成为规范农村土地管理和流转秩序的根本依据。

十八大以来，新一轮农村土地制度改革已经启动。通过探索，进一步明确了深化农村土地制度改革应以农民与土地的关系为主线，以“农村土地集体所有制不可破坏、耕地不可减少、粮食生产能力不可削弱、农民利益不可损害”为底线，加强顶层设计和制度供给，系统提出不同类型土地不同维度、不同产权赋予不同权力的产权结构。通过改革试点探索和实践，农村土地制度的产权结构和权力界定将逐步法制化。这些改革成果进一步成为规范农村土地管理和流转秩序的根本依据。

农地又称承包地，是一种“三权分立”的产权结构。一块耕地同时具有所有权、承包权和经营权。财产权的三个维度对应不同的主体，不同的主体通过修改相关法律而被赋予不同的财产权和相应的权力。新一轮农村承包土地改革的成果已经合法化。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会第七次会议常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》。财产权的三个维度都具有法律地位，不同维度的财产权都被赋予了明确的权力。

进一步深化农村承包土地改革，必须按照“三权分立”的制度框架，进一步明确不同权利主体的权利和责任，充分发挥承包土地在稳定农村社会、促进农村资源要素优化配置、促进经济社会发展中的积极作用。

深化农村承包土地改革，必须从整体上稳定承包权，但同时允许在农村集体内部进行法律调整。首先，它允许对承包权进行小规模和局部调整；其次，鼓励勘探集体成员自愿有偿退出承包土地，并有条件地放弃承包权。农村集体内部承包土地的法律调整也可以理解为小范围的承包权转让交易。

深化农村承包土地改革，不仅赋予了农地经营权独立存在的合法性，也厘清了经营权与承包权的关系。在农地权利分离的框架下，经营权的独立存在是不合法的。换句话说，在获得承包经营权后，现实生活中集体成员将经营权转让给了其他市场主体，但经营权并没有获得独立的法律地位。

在小规模土地转让的情况下，经营权没有法律地位，这在大多数情况下不会造成麻烦。然而，在大规模投资的情况下，转让农地发展集约生产和发展高风险、高产农业可能会带来麻烦。投资者根据某个地方的平均租金转让农民的土地。如果他们不能通过大规模投资带来高收入，转让土地的农民可能不会对租金水平或权益提出新的要求。然而，一旦投资者转让土地发展现代农业，带来高回报，转让土地的农民可能会就租金水平或权益提出新的要求或争议。通过土地承包“三权分立”和修改农村土地承包法，承包权和承包土地流转经营权得到平等对待。今后，这类问题可以通过明确同意合同或诉诸法律来解决。

全国农村宅基地也设计为“三权分立”的产权结构，宅基地同时具有所有权、资格和使用权。按照深化改革的顶层设计和制度框架，农村宅基地的资格权可以在集体内部转让和交易，而农村宅基地使用权无疑可以转让和交易。然而，在如何在这个范围内进行转让和贸易方面存在着很大的差异。农村宅基地使用权的流转交易是限于农村集体内部还是面向全社会？农村宅基地使用权转让交易后，受让人占用宅基地的期限应为多长？试点地区不同地方对这些问题的规定和做法也有所不同。毫无疑问，这些问题需要进一步的实践探索和理论研究，最终走向法制化。然而，显而易见的是，农村宅基地产权可以通过建立一个三维产权结构进行转让和交易，这为发挥市场机制在农村宅基地资源配置中的决定性作用奠定了重要基础。

农村集体建设用地与国有土地一样，是一种“两权分离”的产权结构，商业建设用地既有所有权又有使用权。与国有土地一样，农村集体建设用地使用权可以交易。目前，农村宅基地制度改革和农村集体建设用地入市仍在小规模进行。然而，农村宅基地和农村集体建设用地产权结构改革的相关内容已成为《土地管理法》修订的重要内容。

如果说新一轮农村土地制度改革已经构建了中国农村土地制度的“四梁八柱”框架，那么下一个重要任务就是如何在微观层面上激活农村土地资源，实现农村土地资源的优化配置。

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要把握市场机制在农村土地资源配置中的决定性作用，不仅要认识到农村土地产权流转市场的特殊性，还要充分认识到农村土地产权流转市场与其他商品市场和产权市场的共性。

如何更好地实现农村土地资源的优化配置？经过40多年的改革实践，中国已经明确提出，新时期的社会主义市场经济体制应使市场机制在资源配置中发挥决定性作用。土地是农村经济的重要稀缺资源，也是我国非农建设用地的重要来源。我们是否需要市场化的手段来优化农村土地资源配置，市场机制能否发挥决定性作用？

随着我国农村经济和社会的发展，农村土地产权流转交易的供给方已经出现，供给力量呈现出不断增强的趋势，这为市场机制在农村土地资源配置中发挥作用提供了可能性。同时，要使市场机制在农村土地资源配置中发挥积极作用，必须形成需求力量。无论是承包土地、农村宅基地、农村集体建设用地，还是被征用的农村土地，需求都在不断增加。

市场机制能否在农村土地资源配置中发挥作用，取决于供给增加对经济社会稳定发展的影响。虽然农村土地产权的转移可能会对经济社会的稳定发展产生一定的影响，但供给的抑制可能会对经济的可持续发展，尤其是农村的振兴产生较大的不利影响。权衡利弊，顺应农村土地产权转让交易的供给意愿，通过约束性规则最小化农村土地产权转让交易的供给风险，应该是农村土地制度改革的方向之一。虽然对农村土地的需求可能会对经济和社会发展产生一些负面影响，需要制度的进一步调控和约束，但它不能长期抑制具有积极社会意义的需求。

要想让市场机制在农村土地资源配置中发挥决定性作用，最大限度地减少可能产生的负面社会影响，绝对避免犯颠覆性的错误，就必须深刻认识农村土地市场的特殊性。农村土地市场不可能完全等同于一般的要素市场，尤其是固定资产要素市场，它与劳动力要素市场有着明显的不同。我们不能说农村土地资源的配置不能使市场机制发挥决定性作用，也不能说农村土地资源的配置就是要使市场机制发挥决定性作用。

农村土地市场是一个有限的产权转让市场。农村土地市场是一个不包括所有权交易的市场。中国农村土地基本上属于集体所有，农村土地所有权依法归集体所有，不可交易，没有市场。主要由集体成员取得的土地承包权和宅基地使用权，可以按照市场机制在集体内部转让或交易。在满足规划、使用控制和具体时限的前提下，土地所有者或其代理人、合法的农村土地权益及其他农村土地使用权的供给方和需求方可以按照市场机制进行转让和交易或在市场上进行转让。

要把握市场机制在农村土地资源配置中的决定性作用，不仅要认识到农村土地产权流转市场的特殊性，还要充分认识到农村土地产权流转市场与其他商品市场和产权市场的共性。供求是市场的核心组成部分，缺一不可。在农村土地产权流转市场中，供求主体也必然出现。无论哪种农村土地，可交易的产权所有者都可能成为市场供给的主体。农村土地产权转让交易市场将会有越来越多的供应商，对农村土地产权转让交易的需求也在不断扩大。最有效的手段是市场机制。

通过可转让和可交易的市场化产权改革，促进农村土地资源的优化配置，关键是建立合理的价格形成机制。价格主要由供求关系决定，而不是由供求关系之外的第三方或第三方力量决定，这是市场机制的核心或本质。农村土地产权流转交易的方式多种多样，目前最常见的是租赁。租金是农村土地产权转让交易的共同市场价格。目前，农地租金高于农产品价格，严重削弱了我国农产品的国际竞争力，具有明显的负面经济和社会影响。农地租金水平应由土地承包经营权流转交易的供给主体和需求主体决定，还是应加强政府干预，存在一定的争议。从长远来看，在经营权流转交易中，不应改变农地租金水平主要由供给主体和需求主体共同决定的模式。要解决农地租金高的问题，还需要采取其他配套措施，如深化农业支持保障体系改革。

在新时期农村土地制度改革中，市场化应该是一个重要方向，而让市场机制在农村土地资源配置中发挥决定性作用是核心。但是，新时期农村土地市场化改革绝不是以土地私有化为基础的市场化改革，而是一场产权界限清晰的全新市场化改革，这是一般商品市场化改革概念所无法理解的。

新时期农村土地改革主要是通过市场机制优化各种农村土地资源的配置。虽然表面上也表现为不同主体之间土地资源的调整或再分配，但这种调整不应通过行政手段或法律手段等非市场机制来实现。否则，农村土地资源的调整或再分配要么会遇到许多障碍，要么无法优化配置，提高效率。

新一轮农村土地制度改革通过顶层设计加强了农村土地制度的供给。自上而下，为农村土地的不同用途设计了不同的制度或体制框架。适销对路，即可交易交易的产权基本清晰。这是新一轮农村土地制度改革最重要的理论成果和实践进展。进一步深化农村土地制度改革，要按照顶层设计要求，强化主体、要素和市场，以农民为主体，尊重农民的积极性，最大限度地释放农村土地资源的潜力。

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坚持“三权分立”，进一步提高土地承包权，让市场机制在可交易经营权配置中发挥决定性作用，是深化农村土地制度改革的原则和艰巨任务。

承包地是指农业用地，主要是耕地。在“所有权、承包权和经营权分离”的制度框架下，法律赋予集体成员对承包经营权的控制权。在正常情况下，所有权不应妨碍承包人转让土地，承包人成为农地产权交易的主要提供者。在集体内部，承包人有权决定是否转让承包经营权。在经营权转让市场中，承包人有权决定是否在一定期限内进行经营权交易。

在现有的法律框架下，在实际经济活动中，承包人在集体内部转让其承包经营权的案例仍然很少，但承包人在产权转让市场上交易其经营权的案例却越来越多。根据农业和农村事务部的数据，截至2017年底，7000多万农民已经转让了全部或部分土地，占拥有农业土地承包权的农民的近30%；承包经营户转让耕地5亿多亩，占中国农户承包耕地总量的近40%。随着城市化和工业化的不断推进，经济发展中的社会分工进一步细化，更多的承包农户将成为未来农地产权流转交易的提供者。目前，我国有近3亿农村劳动力转移，每年约有1000万农村劳动力转移到城镇，其中相当一部分转移的农村劳动力将转移产权，主要是经营权。未来，越来越多的承包商将作为供应商参与产权转让交易。

新的农业企业实体对农业的投资和现代农业的发展将不可避免地产生对农业土地流通的需求。在政策引导和市场力量的推动下，家庭农场、合作社和龙头企业等新的农业商业实体正在蓬勃发展。根据农业和农村事务部的数据，截至2017年底，中国新增农业企业超过300万家。在我国农地人均家庭联产承包制度下，新的农业经营主体一般需要流转土地，成为农地产权流转交易的需求方或需求力量。

在过去的40年里，我们的农民家庭和人口发生了巨大的变化。一些农民家庭可能不再存在，而大量新的家庭出现在农村地区。改革开放初期，家庭联产承包责任制普遍实行，其基本原则是集体成员按人均分配不同质量的农地。四十年后，一些农民家庭提出要继续遵循这一原则，并进一步提出了他们对农村集体土地调整或再分配的要求和主张。农村集体土地家庭承包经营制度设定了有效期限，每次有效期限结束，部分农民对农村集体家庭承包土地再分配的要求和意见就会变得更加强烈。

除了家庭人口的变化，一些农民还要求在第二轮合同到期后调整或重新分配土地。笔者曾从农村调查中了解到，一些地方农业用地被依法征用用于经济和社会建设。被征用的农业土地、补偿和安置资金交由集体统一分配，失去承包土地的农民只能得到一部分。当时，集体承诺在第二轮承包期满后重新分配土地。这样，失去承包土地的农民要求自己的权益无疑是合理的。

在过去的40年里，随着中国经济和社会的发展，农村土地的经济价值和社会功能也发生了巨大的变化。实行家庭联产承包责任制时，农民在分配土地时，必须支付农业税、承包农村集体公益等相关费用，既有权利又有责任。农村税费改革后，农民不仅不需要按承包地承担农村税费，还可以得到补贴。随着经济的发展，征用农民土地的需求越来越大，土地的经济价值也逐渐增加。

过去，农村土地承担着重要的社会保障功能，但现在，农村土地对不同的农民或前农村人口具有显著不同的经济和社会功能。随着经济和社会的发展，越来越多的农民离开了土地。这部分农民承包土地，主要通过流转获得额外的经济利益，与农业基本无关。失去土地的农民，特别是在第一轮土地承包分配后出生的农民，可能不得不主要依靠农业生产来确保他们的基本生活需求。在第二轮土地承包期满后，他们调整或重新分配土地更为合理。

解决农村承包土地的供需矛盾，平衡供需双方的利益关系，现实的途径是市场机制。坚持“三权分立”，进一步提高土地承包权，让市场机制在可交易经营权配置中发挥决定性作用，是深化农村土地制度改革的原则和艰巨任务。

在农地制度供给中，有必要长期保持农村土地承包关系不变，以保障农民权益，为土地承包经营权流转交易奠定基础。现行的农村集体土地家庭承包制度是以大包干和土地分户为基础的。它经历了一轮合同和两轮合同，并通过确认登记发证权的实践逐步确立。农村改革是农村土地制度改革的起点，农村土地制度改革已经实施了40年。自1983年家庭联产承包责任制在全国广泛推行，即第一轮农村集体土地家庭承包经营制度广泛推行以来，已经过去了35年。无论是1983年前在中国广泛推行的持续了15年的第一轮农村集体土地家庭承包经营制度，还是1998年到期的持续了30年的第二轮农村集体土地家庭承包经营制度，农民家庭承包土地总体保持稳定。

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实践表明，农村集体很难直接利用商业建设用地发展工业。如何有效利用农村集体建设用地？如何创造经济价值。使用权转让将成为一种有效的方式。

在现有的法律框架下，拥有自留地的农民转让产权的案例仍然很少。然而，通过法律授权，宅基地改革试点地区确实发生了产权交易。一些有资格获得宅基地使用权的农民以有偿方式转让闲置的宅基地，成为宅基地产权转让交易市场的供应商。一些有资格获得宅基地使用权的农民以自己的房屋作为抵押，从银行和其他金融机构获得贷款，成为农村宅基地产权交易市场的潜在供应商。随着经济的发展，农民家庭的经济状况不同，农民家庭的变化和流动将进一步增加农村宅基地产权交易市场的供给。

农村宅基地有很大的潜在需求。随着农村社会人口结构的变化，农民对宅基地的占有极其不平衡，一些农民家庭本应免费获得的宅基地无法实现，成为宅基地的需求者或需求者。根据“三权分立”的制度框架，农村宅基地的集体所有权不能改变，农民的宅基地资格需要得到保障，农村宅基地使用权需要释放。吸引移民到农村致力于农村振兴将不可避免地导致对农村宅基地使用权的需求。

如何解决新时期农村宅基地的供需矛盾？一些地方试图对免费分配住宅大做文章。然而，通过非市场手段自由配置宅基地在解决农村宅基地供需矛盾方面的作用毕竟是有限的。由于农村土地稀缺和使用控制的严重性，中国的许多农村集体无法再保证合格的成员可以免费分配到家庭。同时，非市场手段免费分配宅基地往往导致宅基地资源错配。

农村建设用地大致可以分为两种类型:经营性和非经营性。农村商业建设用地以市场化改革为导向。党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途控制的前提下，农村集体管理建设用地允许出售、出租和入股，市场相当于国有土地，权利和价格相同。

农村集体拥有一定规模的商业建设用地，农村集体将成为商业建设用地使用权流转交易的提供者。根据自然资源部的估计，中国农村集体管理的建设用地约为4200万亩。农村集体是直接利用商业建设用地发展集体经济，还是转让交易使用权？这直接决定了农村集体建设用地进入市场后是否会产生供应商。

虽然农村集体建设用地规模有限，但使用控制比承包土地和宅基地宽松得多。根据全面深化农村改革的顶层设计，农村集体建设用地和国有土地将以同等的权利和价格平等进入市场。农村非农产业的发展，尤其是第一、二、三产业的融合，有着0/的巨大利润。作为经济发展最宝贵的资源，社会投资者对农村集体建设用地有着强烈的需求。

发展壮大农村集体经济是促进农村振兴的重要目标之一。然而，实践表明，农村集体很难直接利用商业建设用地发展工业。目前，我国大多数农村集体经济实力有限，许多农村集体基本上属于“空壳村”,缺乏启动资金。此外，农村集体难以建立有效的治理机制来确保持续的利润和收入流动，甚至一些农村集体使用自己的经营性建设用地来发展自己的产业，最终背负着越来越沉重的债务负担。如何有效利用农村集体建设用地？如何创造经济价值。使用权转让将成为一种有效的方式。这样，农村集体就不可避免地成为商业建设用地使用权市场流通交易的供应者。

值得说明的是，缩小征地范围是深化农村征地制度改革的重要组成部分。农村土地已经被征用，虽然供给力量没有发挥重要作用，但在现实生活中，农民和农村集体往往愿意，甚至希望土地被征用。基础设施建设、公用事业和城市规划范围内的开发建设用地主要来自农村。在现有法律框架下，为经济和社会发展以及城市建设获取土地的方式是土地征用。一方面，缩小征地范围可能意味着满足建设用地需求的方式取决于市场，如农村集体建设用地改革进入市场。另一方面，合法的土地收购价格或支付方式也越来越注重引入市场机制，不仅考虑被征用土地给农业生产带来的价值，还考虑被征用土地可能给农民带来的机会成本或机会收益。

综上所述，新一轮农村土地制度改革构建了一个制度框架，使市场机制在农村土地资源配置中发挥积极作用。为进一步深化农村土地制度改革，在坚持底线的前提下，可以探讨市场机制在农村土地资源配置中是否有必要以及如何发挥决定性作用，在实践中进一步推进承包土地改革，扩大宅基地、农村集体建设用地和农村土地收购的试点改革，并在探索中不断界定不同产权维度的权责，从而在农村土地制度改革中释放出更大的红利。(作者是中国社会科学院农村发展研究所研究员)