自然资源资产产权制度改革全面推开

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拥有一个“私人岛屿”不再是梦想

——自然资源资产产权制度改革全面推进

●自然资源如山、水、湖、田、林和草的产权是相互独立的，不构成一个有机整体

●自然资源产权模糊，开发利用收入与保护和恢复责任不相称，导致破坏性开发

●产权明晰后，有利于自然资源的整体保护和集约利用

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于推进自然资源资产整体产权制度改革的指导意见》(以下简称《意见》)。专家说，自然资源与我们每个人都息息相关，财产权是一个国家最基本、最重要的制度之一。自然资源资产产权制度改革对于完善社会主义市场经济体制、维护社会稳定、公平正义、建设美丽中国具有重要意义。

解决权责不清的问题

目前，从所有制角度看，我国的自然资源分为国有和集体所有，这是一种双重所有制模式。客观地说，改革开放以来，我国自然资源资产产权制度逐步建立，形成了所有权和使用权相分离的产权制度，对促进自然资源的节约集约利用和有效保护发挥了积极作用。

然而，这些自然资源由不同的部门管理，这带来了严重的问题。各种自然资源产权制度服务于行政管理的需要，而山、水、湖、田、林、草等自然资源的产权是相互独立的，并不构成一个有机的整体。

属于不同部门的一个后果是家庭不清楚，特别是在一些边缘和交叉领域，有多少自然资源往往是一个愚蠢的账户。

谁属于这些资产，谁来管理它们？产权不清会带来一系列严重后果。

中国人民大学教授严说，产权制度，尤其是产权的确认，是自然资源管理的核心基础。如果产权不清，这就成了空管理好的一句话。

目前，业主不到位、权责不清、权益不落实、监督保护制度不健全，是近年来产权纠纷频发、资源保护薄弱、开发利用粗放、生态恶化严重的重要原因。

中国农业大学土地科学与技术学院教授朱道林表示，自然资源产权制度建设没有得到有效重视，自然资源产权模糊，开发利用的收益与保护和恢复的责任不相称，导致破坏性开发、滥开发和滥用。

为此，中共十八届三中全会决定提出完善自然资源资产产权制度。中央发布的《生态文明体系改革总体规划》将完善自然资源资产产权制度列为生态文明体系改革的八项任务之一。

去年，自然资源部第一个出现在中国的机构改革中。其成立的原因是为了协调景观、森林、湖泊和草地系统的管理，统一行使全民所有自然资源资产所有者的责任，统一行使空所有土地的使用控制和生态保护与恢复的责任，努力解决自然资源所有者不足和きだよ规划重叠的问题。

现在，在统一管理所有自然资源的基础上，全面推进自然资源资产产权制度改革是适时的。

明晰产权是基础

朱道林说，作为自然产品，自然资源的所有权往往不同于人类劳动产品和交换产品，而且产权主体也不明确。此外，在土地等自然资源的公有制下，产权制度的全面梳理和构建是改革要解决的首要问题。

为此，《意见》提出要推进自然资源资产所有权和使用权的分离，加快建设分类科学的自然资源资产产权制度，处理好所有权和使用权的关系，创新自然资源资产的国家所有权和集体所有权的实现形式。

颜说，完善自然资源资产产权制度是此次改革的重点，以解决自然资源资产产权重叠、缺位与缺位、权力不完善等问题。

具体来说，在土地方面，我们将实行土地承包所有权、承包权和经营权的“三权分离”，实行经营权的股份制和抵押，探索宅基地所有权、资格权和使用权的“三权分离”。

根据《意见》,要加快建设用地地上、地上、地下使用权的确立，促进空.的合理开发利用闫说，长期以来，中国主要使用二维的土地房，但现在市中心已经花了一英寸的土地和钱，所以它不能再像以前那样挥霍，有必要扩大从空房到地下。

在矿产方面，探索和研究油气勘探开发一体化的权利体系，加强探矿权采矿权出让与相关规划的衔接，根据不同勘探阶段的地质工作规律，合理延长探矿权的有效期、延续期和保留期，根据矿产资源储量规模设定采矿权的有效期和延续期，依法明确采矿权的抵押权，完善探矿权、采矿权和土地使用权的衔接机制。

在海洋方面，探索海域使用权立体分层建设，加快完善出让、转让、抵押、租赁和作价出资(入股)权，建立无居民海岛产权制度，探索无居民海岛使用权出让和租赁试点。

这意味着，如果你想在未来拥有一个岛屿，它不再是一个梦想。

自然资源部综合司相关负责人表示，此次改革的另一个重点是明确自然资源资产的产权主体。此举旨在解决自然资源资产产权主体规定不清、自然资源资产所有者不足、所有者权益得不到实现、产权所有者不清导致的“公地悲剧”、收入分配机制不合理等问题。

《意见》提出要研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有的自然资源资产所有权的资源清单和管理制度。探索建立委托省、市(地)级政府代理人行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。完善全民所有自然资源资产收入管理制度，合理调整中央和地方收入分配比例和支出结构。

同时，推进农村集体所有自然资源资产所有权的确认，依法落实农村集体经济组织的特殊法人地位，明确农村集体经济组织代表集体行使所有权，增强农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力。农村集体经济组织成员享有自然资源资产的合法权益。

扩大竞争性转移

首先，要理顺产权关系，弄清家庭背景。上述负责人表示，长期以来，由于不同部门对自然资源的管理，不同的定义、分类、调查和评价标准，以及不同的时期，一些自然资源的基础不明确，甚至交叉计算。

针对上述问题，本意见提出统一自然资源分类标准，统一自然资源调查监测评价体系，组织实施全国自然资源调查。

严说，产权制度，特别是产权的确认，是自然资源管理的基础。

为此,《意见》提出将全民所有的自然资源资产所有权行使主体登记为国务院自然资源主管部门，逐步实现自然资源确权登记的全覆盖，明确空境内各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产的所有权和使用权的界限。

明晰的产权将有利于自然资源的整体保护和集约利用。朱道林说，《意见》的颁布有利于加强整体保护和系统恢复。自然资源和人类行为共同构成一个生命群落系统，自然要素之间有着密切的有机联系，因此有必要实施整体保护和系统恢复。

同时，针对自然资源资产价格形成机制不完善、难以充分发挥市场配置资源的决定性作用、部分自然资源资产有偿使用制度不完善、自然资源资产在市场上流通不畅等问题，《意见》提出要完善价格形成机制，扩大竞争性转移，充分发挥市场配置资源的决定性作用，通过总量控制和力度控制更好地发挥政府调控作用。

另外，针对自然资源资产产权监管体系不完善、自然资源资产管理评价体系缺失、社会监督作用不足等问题，《意见》提出要建立科学合理的自然资源资产管理评价体系，开展领导干部自然资源资产离任审计，落实和完善党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度。

朱道林说，改革中还存在许多困难。首先，不同类型的自然资源具有不同的属性和特征，作为自然资源，土地资源与矿产、水、森林、草原、海洋等密不可分。，也有本质的区别。如何将统筹规划与分类治疗相结合将面临困难。

此外，如何在整个自然资源的权利、责任和利益之间建立关系是改革成功的关键。只有将产权主体的明晰与集约可持续发展、整体保护和恢复责任紧密联系起来，建立具有严格法律地位的整体规划控制体系，才能为促进自然资源的整体可持续利用、保护和恢复奠定制度基础。(记者黄晓芳)

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