楼市降温 地方土地财政亟待转型

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热点焦点■本报记者周

作为地方政府的“第二财政”，土地财政使地方政府聚集了大量可支配的财政资源，促进了区域内投资的增长，对推进新型城镇化进程起到了至关重要的作用。然而，近年来，过度依赖土地销售收入带来了越来越多的负面影响，对土地财政的依赖逐渐成为导致房价上涨的重要因素之一，这也增加了地方债务风险和金融风险。

根据国家统计局2019年1-2月发布的全国房地产开发投资和销售数据，2019年1-2月全国房地产开发投资为12，090亿元，比上年增长11.6%，高于预期。然而，同期中国商品房销售面积为1.4102亿平方米，同比下降3.6%，为2015年6月以来首次下降。其中，住宅建筑销售面积下降了3.2%，东部加速，中部开始下降。同时，今年前两个月，全国商品房销售额达到12803亿元，增长2.8%，但增速下降9.4个百分点。此外，房地产企业对征地的信心较低，同期征地面积下降34.1%，土地交易价格下降13.1%。

根据财政部发布的数据，受房地产影响，国有土地出让收入波动较大，与房地产周期性波动基本一致。自2015年以来，随着房地产市场的复苏和繁荣，土地使用权收入逐年上升。2017年，全国土地收入超过5万亿元，增速接近40%。2018年，全国土地收入继续创新高，达到6.51万亿元，增速放缓至25%。在不断上涨的土地出让金背后，土地价格不断上涨，土地出售规模越来越大。

2018年，由于房地产市场调控、住房融资收紧等因素，全国土地市场降温。根据诸葛关于找房子的统计数据，2018年全国地级市土地拍卖数量达到创纪录的1808宗，自下半年以来，大部分土地都以低价和底价出售。

事实上，地方政府一直高度依赖土地财政，地方政府希望通过出售土地来弥补和维持地方财政收支的缺口。根据诸葛的房屋搜索数据，自2012年以来，土地使用权出让金占地方公共预算的比例基本保持在0.4以上。近两年来，随着土地出让金的增加，土地使用权出让金占地方一般公共预算收入的比例也有所增加，2017年和2018年分别上升到0.57和0.66，占地方一般公共预算收入的一半以上。这表明近年来地方政府对土地财政的依赖进一步加大。

由于大部分四线城市经济基础薄弱，土地财政收入几乎成为城市经济发展的最重要来源。由于棚改的大规模货币化，土地出让金收入大幅增加，是一般公共预算收入的两倍多，为地方政府提供了丰厚的资金。随着棚改货币化进程的推进，四线城市的大量购房需求受到刺激，三、四线商品房市场的成交量和价格快速上涨，这也带动了土地市场一度火热。地方政府已经成为通过高水平出售土地来减轻地方债务的重要手段。从短期来看，对土地的高度依赖也导致了土地价格和房价的快速上涨。未来，随着棚改货币化比例的降低，需求已经提前透支。一旦土地市场降温，这些城市的需求将无法持续。

有专家指出，随着房地产调控的深化、棚改规模的扩大和货币化安置向下调整，土地市场明显降温，依靠卖地维持政府收支的风险加大，地方政府将面临巨大的债务压力和金融风险。同时，过度依赖土地融资导致投机性需求，扩大了贫富差距，损害了社会公平，带来了一系列社会问题。但是，我们也可以看到，随着土地法的修订，合格的集体建设用地使用权可以进入市场。今年两会提出稳步推进房产税立法，地方财政收入模式将更加多元化，城市对土地财政的依赖程度有望降低。