土地节约集约利用势在必行

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在第29届全国土地日之际，专家学者们说

节约和集约利用土地势在必行

一方面，可供开发的土地越来越少，人们的生活和交通费用越来越高；另一方面，随着近年来房价的快速发展，土地价格不断上涨，人们生活和生产的土地成本越来越高。专家表示，有必要从宏观、区域和专项三个层面构建土地节约集约利用评价体系。同时，要因地制宜，盘活现有土地-

6月25日是第29个全国土地日，主题是“严格保护耕地，节约集约用地”。专家学者在近日召开的中国节地研讨会上表示，当前土地利用已经进入存量时代，存量土地发展潜力巨大，节约集约利用将是大势所趋。

农村建设用地的浪费令人担忧

说到中国的基本国情，“人多地少”绝对是其中之一。其中，“少地”有三层含义:人均占有量少，优质耕地少，耕地后备资源少。我国土地面积超过960万平方公里，居世界第三位，但经过仔细计算，优质耕地、人均耕地和后备耕地并不多。

此外，在中国城市化进程中，建设用地规模扩张过快。从2000年到2012年，中国城市建设用地增加了70%，城市建成区人口密度明显下降。目前，城镇工矿建设用地5000平方公里未得到有效利用，占中国城市建成区的11%。

中国农业大学土地科学与技术学院的朱道林教授参与了一项调查。结果表明，我国60%以上省份的商业服务用地第三产业平均增加值低于全国平均水平，整体工业效益较低。半数以上省份的工矿仓储用地工业效益低于全国平均水平，整体工业效益不高。

朱林道表示，从全国空空间格局来看，自2009年以来，第三产业在商业服务用地上的平均增加值一直在从沿海向内陆递减。工矿仓储用地产出呈现“东南高西北低”的格局，东南沿海省份形成明显的带状高值区。

从居住用地来看，我国约有一半省份的居住用地比例和人均居住用地面积高于全国平均水平。根据2017年的计算，中国城市居住用地的平均比例为33%，人均居住用地面积为39平方米。

浙江大学土地与国家发展研究所教授叶燕梅对农村建设用地的浪费表示担忧。她展示了一组数据，从2006年到2015年，农村人口向城市转移了1.9亿人，但农村建设用地不仅没有相应减少，反而增加了255万公顷，人均农村建设用地高达325平方米。

土地利用向内涵提升的转变

朱道林说，长期的粗放型经济发展模式导致了我国城市土地利用效率低下，因为经济增长高度依赖建设用地，而城市土地低效粗放扩张的比例很高。

同时，区域经济发展的不平衡也直接导致了东西部土地利用效率的巨大差距。自2009年以来，在中国84个重点城市中，低效和粗放扩张型城市的数量一直居高不下，而集约扩张型城市仅占20%左右。这些相对密集的城市主要集中在长江三角洲地区、京津冀地区等城市群。这些城市经济发展中服务业比重的增加和相对有限的土地资源促进了土地集约度。

自然资源部开发利用司副司长杜观音表示，中国在经济快速增长阶段形成的产业结构正在发生深刻变化。建设用地作为经济发展的基本生产要素，其配置必须进行相应的调整。

杜观音认为，从建设用地结构来看，工业、矿业和仓储用地的供应量多年来一直占建设用地总供应量的20%以上。现在，生产性服务业日益活跃，战略性新兴产业不断崛起。振兴低效的城镇土地利用，优化土地利用结构，可以为空新兴产业的发展释放空间。

同时，节约集约用地也是推进生态文明建设的根本要求，因为节约资源是保护生态环境的根本方针。节约集约用地是指以有限的土地承载长期的经济增长，缓解生态环境压力。

此外，一个不容忽视的现实是外部环境。一方面，城市中可供开发的土地越来越少，铺饼无序扩张导致城市半径不断扩大，人们的生活和交通成本越来越高。另一方面，随着近年来房价的快速发展，土地价格也在上涨，人们生活和生产的土地成本越来越高。现在已经到了一个转折点，必须盘活现有土地，科学划定城市发展边界，使土地利用由外延扩张向内涵提升转变。

让低效的土地利用产生更大的效益

当前，我们必须面对存量土地涉及的产权和利益更加复杂的现实，这给土地管理提出了新的挑战，需要更多的管理和协调智慧。

杜观音表示，首先，需要一个更加完善的节地评估体系。建设用地节约集约利用评价体系应从宏观、区域和特殊层面构建，特别是要加强中心城市低效用地的评价，及时掌握和科学评价现有建设用地的开发利用潜力。

同时，注重整体规划也是不可忽视的。政府部门在组织编制城镇低效用地开发利用专项规划时，需要编制总体整治和开发单元规划，合理平衡工业用地、居住用地、公共服务设施用地和开放空房的需求。

相关专家表示，现有土地的振兴涉及不同的利益相关者，因此有必要因地制宜，采取灵活多样的改造模式，让各类利益相关者以最合适的方式参与改造。转型可以由政府主体进行，也可以由产权主体或第三方进行。最终目标是振兴低效的土地利用，使其产生更大的效益。

其中，政府主导型和市场主体型各有利弊。叶燕梅表示，政府主导模式有利于确保公共目标的实现、促进公共福利和改善生态环境。市场主导有利于土地所有者和市场主体分享土地发展权和增值收益，充分发挥市场机制的优势，盘活低效土地利用。

当地相关实践表明，在市场机制下，产权和市场效益得到满足的项目进展迅速，而一些公用事业和商品房项目进展相对缓慢。可以看出，要取得突破，实现各方共赢至关重要。(记者黄晓芳)

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