蔡继明：建议扩大农村宅基地流转范围

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土地是财富之母，劳动是财富之父——英国古典政治经济学之父威廉·佩蒂(william委琐)的名言，一直被全国人大代表、清华大学政治经济研究中心主任蔡继明视为标准。

作为研究价值和分配理论的学者，蔡继明认为，土地是最重要的生产要素之一，城市化是中国未来至少30年经济和社会发展的最基本战略之一。

正因为如此，作为第十二届和第十三届全国人民代表大会的代表以及中国人民政治协商会议第九、第十和第十一届全国委员会的成员，蔡继明的大多数提案和动议都集中在土地制度和城市化问题上。他今年提出的五项议案和建议中，有三项与土地制度有关。

蔡继明认为，这两个问题在一定程度上制约了我国国民经济的发展和人民生活水平的提高。他认为，由市场决定的土地资源配置是土地制度改革最重要的主题，土地制度改革的核心是促进农地流转和集体建设用地进入市场，一方面通过降低土地价格和住房价格来降低农民工进城定居的门槛，加快城市化进程，另一方面逐步实现农地规模经营，加快农业现代化。

今年的政府工作报告也明确指出，要全面深化农村改革，推进农村土地征用、集体建设用地入市和宅基地制度改革试点。

蔡继明在接受《国家商报》专访时表示，要加快建立统一的城乡建设用地市场，盘活农村闲置土地资源，增加农民财产性收入，加快农民工市民化和农业现代化进程，必须进一步深化土地制度改革。

Nbd:就征地制度而言，你认为中国现行的土地管理法应该改进什么？

蔡继明:我认为首先要严格按照公共利益的需要来限制征地范围。我们不能把国民经济和社会发展等同于公共利益，不能把“政府在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内组织实施开发建设的需要”作为征地的依据。

这是因为前者过于笼统，几乎涵盖了所有的经济和社会领域，相当于概括了公共利益；“成片开发”可能是出于公共利益的需要，也可能只是出于商业开发的需要，所以不能简单地把政府实施的成片开发建设作为征地的依据。

Nbd:随着征地范围的缩小，哪些集体土地可以进入市场？

蔡继明:在目前的“三块地”改革试点中，允许进入市场的农村土地仅限于农村集体建设用地，即现有的乡镇企业用地，仅占农村集体建设用地的14%，而且大部分已经投入使用。仅仅靠这部分土地进入市场是不足以缓解目前城市建设用地短缺的。

要放宽农用地入市条件，允许70%以上的农村集体建设用地，特别是3000万亩闲置宅基地入市，构建城乡统一的建设用地市场，实现城乡土地资源的合理配置。

Nbd:现行法律和政策对农村宅基地使用权有哪些限制？

蔡继明:目前，“两权抵押”四年试点已经结束。随着《土地合同法》修订的完成，农地抵押的法律障碍已经消除。然而，尽管目前的法律和政策允许农民自由买卖他们的房子，但他们不允许出租和转让集体所有制成员以外的家园。物权法并没有赋予农村住宅与城市住宅同样的用益物权。《担保法》还禁止农村宅基地抵押，这在法律层面上阻碍了农村住房(连同宅基地)产权的抵押。

你认为农村宅基地制度应该如何改革？

蔡继明:我认为农村宅基地使用权应该是一个完整的用益物权，可以用来抵押和担保，可以在集体经济组织内外出租和转让。

具体而言，根据现行《物权法》第40条，“所有权人有权在其不动产或动产上设定用益物权和担保物权”，农村集体土地所有权人在其宅基地上设定用益物权和担保物权符合《物权法》。

现行《物权法》第117条规定:“用益物权人享有的基本权利是依法对他人所有的不动产或者动产享有占有、使用和收益的权利。”农民宅基地使用权作为一项完整的用益物权，可以完全抵押。

问题是现行物权法对城市宅基地(国有)和农村集体宅基地的权力和职能有不同的规定:前者称为“住宅建设用地使用权”，具有物权法赋予用益物权的所有权力和职能；后者称为“宅基地使用权”，其使用者只有占有和使用集体所有的土地的权利，没有收益权，不能转让、交换、投资、捐赠或抵押。

因此，应修改现行物权法，使农村集体宅基地与城市宅基地享有同等的用益物权，从而使现行物权法的规定相一致。

同时，建议删除《担保法》第37条:“下列财产不得抵押:土地所有权；耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权，但依法可以抵押的除外。”因此，农村耕地、宅基地等所有土地都可以抵押，农民的融资渠道可以扩大。

Nbd:土地制度改革对农村振兴和新型城镇化有什么意义？

蔡继明:目前，中国有多达2.88亿农民在城市工作。虽然有2.2亿农民工及其家庭被统计为城市常住人口，但他们没有城市户口，这在很大程度上制约了这些城市常住人口的消费增长。

因为农民工市民化的最大障碍是城市的高房价。在这方面，扩大农村集体土地进入市场的范围，打破城市住宅用地的垄断供给，必将有助于抑制地价和房价的上涨。同时，通过廉租房、经济适用房和降低房价，更多的农民不仅可以在城市工作，还可以在城市定居。

一旦农民在城市定居，他们在城市的就业时间将会相对延长，消费水平自然会大大提高。因此，要解决城市化问题，必须降低农民进城务工的门槛，加快农民工市民化，促进流动人口的定居，帮助城市人口定居并增加收入，这也是刺激城市消费需求的重要途径。

然而，对于仍在农村地区务农的人口来说，仅靠农业收入，特别是种植粮食，很难摆脱贫困，致富奔小康。

纯农业收入如此之低的原因是农村人地矛盾。中国约有21亿亩耕地，2.3亿农民，每户耕地不到10亩。无论是新农村建设还是农村振兴，都必须增加农户人均土地。如果一个农民从每户10亩土地增加到100亩，达到规模经济的水平，农业成本将大大降低，农业收入将增加。因此，有必要改革土地制度，消除阻碍农村土地流转的制度性障碍，从而振兴农村，为实现农业现代化创造条件。