完善存款保险制度 强化早期纠正和风险处置功能

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一方面，目前我国金融机构风险处置存在明显的立法碎片化特征，突出表现为缺乏一套完整的处置规则，风险处置责任划分不清，缺乏有效的风险处置触发标准。另一方面，目前我国问题机构的实践经验主要集中在地方人力金融机构，处置方式一般采用个案处置方式，市场化和专业化程度较低。

如果数百亿存款保险基金真的被用来拯救濒临破产的银行，那只是杯水车薪。要加强存款保险基金管理机构的早期纠正和风险处置功能，使其能够在“早期识别、及时干预”的框架下，尽早识别问题金融机构及其风险点，并尽快制定和启动干预措施和程序，降低金融机构倒闭的可能性和风险处置成本。

存款保险机构应获得更充分、更直接的信息获取、现场核查和建议处罚权，以确保存款保险机构充分、持续获取保险机构安全稳定运行的内部控制和监管信息，及时发现问题和风险，及时采取风险控制和纠正措施。

证券时报两次会议报告组

在今年的两会期间，监管机构的高层管理人员经常“吹”掉对高风险金融机构的处置。正如中国保监会主席郭树清最近所说，金融机构不应该只是生与死，而是应该被正常淘汰。据他介绍，目前，中国银监会正在研究高风险金融机构的退出。如果符合标准，高风险金融机构可以退出市场。

从高层的态度来看，高风险金融机构的退出不仅是银监会正在研究的重要问题，也是央行高度关注的问题。金融机构不同于普通企业，其提供的金融产品和服务具有特殊性、复杂性和公共性。单一的金融监管部门很难推动处置利益相关者广泛、敏感度高的高风险金融机构。促进金融机构正常“新陈代谢”的当务之急是形成金融监管合力，明确各自职责，制定一套可操作性强、规则清晰透明的处置高风险金融机构的制度法规。

在制度建设方面，中国于2015年颁布实施了《存款保险条例》。存款保险制度实施三年以来，虽然在保护存款人权益、维护金融市场和公众对我国银行体系的信心方面发挥了一定的作用，但存款保险的风险处置功能并没有得到充分发挥。作为我国银行业金融机构风险处置的一项重要规定，该规定在处置触发机制、处置权、处置方式、处置工具、资金使用和备用融资等方面有待进一步完善。这也是为什么在今年的两会期间，许多央行系统的代表建议，应尽快修订条例的主要原因。从长远来看，改善处置高风险金融机构，特别是银行业金融机构的体制框架，需要提高立法水平和法律效力。在完善《条例》的基础上，进一步制定《存款保险法》，甚至将《金融机构破产法》的制定提上日程。

关于问题机构处置的探讨

市场化和专业化程度低

毫无疑问，处置高风险金融机构应坚持市场化和法治化原则。特别是在法治方面，中国早就有了应对高风险金融机构的相关法律法规。许多央行系统代表成员表示，随着2015年5月《存款保险条例》的正式实施，我国银行业金融机构市场化退出的法律框架基本形成，该条例有序地与《商业银行法》、《银行业监督管理法》等法律法规中关于风险处置的相关规定衔接。总体而言，我国银行业金融机构市场化退出的法律框架主要由《条例》和《企业破产法》构成。

然而，虽然处置高风险金融机构特别是银行业金融机构的法律框架已经基本形成，但在实践中仍存在许多不尽人意的地方。全国人大代表、央行广州分行行长白鹤祥表示，一方面，在法律层面缺乏清晰有序的处置机制。目前，我国金融机构的风险处置在立法上呈现出明显的碎片化特征，突出表现为缺乏一套完整的处置规则，风险处置责任划分不清，缺乏有效的风险处置触发标准。另一方面，目前我国问题机构的实践经验主要集中在地方人力金融机构，处置方式一般采用个案处置方式，市场化和专业化程度较低。

“政府主导的处置模式通常侧重于维护稳定和保护当地相关企事业单位，不愿意主动暴露问题，更不愿意及时采取风险处置措施。然而，监管当局可能希望在风险出现后推迟处置时间，因为他们担心金融机构将被视为失职。最终，处置程序被拖延了很长时间，问题机构无法及时退出市场。例如，海南发展银行自1998年行政关闭以来一直处于清算状态。”白和祥说道。

全国人大代表、央行武汉分行行长王玉玲也表示，在地方银行业金融机构的风险处置实践中，地方政府牵头监管部门与问题机构的管理层、股东、债权人和投资者进行“一对一讨论”的方式进行谈判，通过谈判达成最终处置方案，这种做法很常见。在一定的历史条件下，这种做法有助于迅速稳定局势，维护金融体系的信用。但是，这种方式的弊端也非常明显，如不利于及时遏制恐慌和风险传染，缺乏法定的损失分担机制，效率低下，缺乏公平性等。例如，湖北省某城市信用合作社被撤销18年，由于利益相关者过多，其清算被推迟。

因此，在现有银行业金融机构市场化退出法律框架的基础上，逐步摆脱“一案一议”的案例协商模式，形成一套清晰完整的处置规则和标准，提高处置的市场化和专业化程度就显得尤为重要。尽快完善《条例》已成为许多央行系统代表的一致建议。

存款保险机构需要更多授权

强化早期矫正功能

《条例》实施三年来，官方没有公布存款保险基金的规模。然而，一位央行内部人士向《证券时报》记者透露，目前基金规模高达数百亿元人民币，但迄今尚未动用救助问题机构。如果存款保险基金真的被用来帮助濒临破产的银行，那也只是杯水车薪。因此，使用存款保险基金应该是最后的手段。与高风险金融机构打交道应该尽量不走破产和清算之路，而应该多加考虑。

全国人大代表、央行金融稳定局局长王也对《证券时报》记者表示，在实际处置过程中，要根据基本原则分析具体问题，因地制宜，根据不同高风险机构的特点灵活采取多种方式。除了市场退出，还有其他并购、在线维修等。就中国目前的情况而言，网上修理和并购重组更有利于稳定。

既然存款保险基金的使用应该是处置高风险金融机构过程中的最后一步，那么修改《条例》甚至制定《存款保险法》的主要目的是什么？许多央行系统代表认为，应加强存款保险基金管理机构的早期纠正和风险处置职能，使其能够在“早期识别、及时干预”的框架下，尽快识别问题金融机构及其风险点，并尽快制定和启动干预措施和程序，以降低金融机构最终倒闭的可能性和风险处置成本。

值得注意的是，强化早期纠正和风险处置职能离不开存款保险基金管理机构的授权、风险处置启动标准的界定以及风险处置过程中各责任主体的明确分工。

具体而言，在授权方面，存款保险基金现在由中央银行金融稳定局管理。很多人建议，下一步应该单独成立一个基金管理团队，实现存款保险机构的实体化，并在此基础上赋予存款保险机构相应的早期修正和风险处置的权力。

全国政协委员、中国人民银行上海市分行行长金表示，下一步应赋予存款保险机构更充分、更直接的信息获取、现场核查和建议处罚权，以确保存款保险机构能够全面、持续地获取有关保险机构安全稳定运行的内部控制和监管信息，及时发现问题和风险，及时采取风险控制和纠正措施。

王玉玲还建议设立独立的存款保险基金管理机构，明确其专业处置等职责，并赋予其必要的人员管理权、资金使用权、工作决策权和执行权。

此外，在强化早期纠正功能方面，除了赋予存款保险机构更多的信息获取权和现场核查权外，还离不开早期纠正措施的进一步充实。目前，《条例》只提出了四个方面的前期整改措施，包括及时补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率。

王建议，今后应考虑采取“限制分红或实施激励、限制股权投资或回购资本工具、限制资本支出、停止高风险资产业务、限制新机构设立或新业务开办”等措施，避免问题保险机构的股东通过分红或实施激励“吃存款”来“吃掉自己的股本”，从而在早期调整期内减肥并及时自救。

清除风险处置

启动标准和处置流程

界定风险处置的启动标准，是指界定存款保险机构启动问题保险机构处置程序的触发指标，涉及高风险金融机构的标准界定。《证券时报》记者了解到，2017年12月，央行正式启动了对央行金融机构的评级工作。评级指标体系侧重于资本管理、资产质量、流动性、相关性、跨境业务和稳健性等宏观审慎管理要求。评级结果是验证存款保险风险级差率的重要依据；2018年第一季度，央行完成了对4000多家金融机构的首次央行金融机构评级，其中420家为高风险金融机构，评级结果从8到10不等。

那么，央行对金融机构的评级标准可以作为存款保险机构风险处置的起点标准吗？上述央行内部人士认为，央行对金融机构的评级方法更多的是基于非现场验证的量化分析，主要是基于金融机构提供的财务报表，难以全面把握金融机构的真实情况。这也是为什么存款保险机构应该被给予充分的信息获取和核实的权利。只有通过对“定性和定量”的充分理解，我们才能更准确地判断金融机构是否处于高风险之中。

王还认为，高风险金融机构的认定需要通过定量和定性分析相结合的方式进行综合评价。定量分析从资本状况、资产质量、预期损失补偿能力、盈利能力、经营效率和经营规模等方面客观评价金融机构的管理水平和风险状况。定性分析从公司治理、内部控制、资产管理、资本及其管理、流动性风险、市场风险、盈利能力、信息系统和地方金融生态等维度进行评价。同时，要充分参考非现场监管、压力测试和现场验证中发现的“生存状况”，进行综合分析判断。

一旦问题机构触发存款保险机构风险处置的临界点，存款保险机构的处置流程需要进一步明确。结合多位代表的建议，高风险金融机构的处置流程应首先要求其在时限内实施自救，这是上述的前期整改措施；一旦限期自助失败，应及时启动接管程序，由存款保险机构接管处置，综合采取各种措施，对问题银行实施专业化、市场化处置；如果采取风险处置措施后问题机构无法挽救，则应进入司法破产清算，存款保险机构应担任破产管理人。依法履行支付存款义务后，可以作为债权人参与银行破产程序，分配银行破产财产，优先偿还个人债权，最大限度地减少存款保险基金的损失。

其中，金建议《条例》应与《商业银行法》等现行法律相衔接，明确存款保险机构的接管责任，完善风险处置手段，包括接管、强制转移资产负债、减记债务或债转股、设立资产管理机构处置不良资产、设立过桥机构、组织收购与承接、限制股东等。

金融机构破产法

配方应该被提上日程

“就总体思路而言，完善存款保险制度可分为‘两步走’。”金表示，近期工作重点是完善现行法律框架下存款保险制度实施细则，明确存款保险机构作为风险处置主体，明确各部门职责分工，理顺金融机构风险处置机制。长期以来，《存款保险法》是在《条例》的基础上研究制定的，将有效的实践证明制度提升到了法律层面，明确了存款保险制度在防范系统性金融风险和公共救助机制方面的功能定位，充分发挥了市场化的风险监控和风险处置功能。

值得注意的是，除了完善《条例》甚至研究制定《存款保险法》之外，《金融机构破产法》也应提上议事日程。白鹤祥等全国人大代表今年联合提出议案，建议尽快制定《金融机构破产法》。

白鹤祥认为，允许金融机构有序破产是市场经济的必然要求。新修订的《企业破产法》虽然对金融机构的破产进行了明确界定，但对于破产边界标准、破产管理人、破产清算顺序等具体问题，缺乏可行性、可操作性和系统性。

白鹤祥认为，制定金融机构破产法的条件已经成熟。一方面，市场基础和舆论氛围已经形成，公众对金融机构破产有了新的认识，金融监管层面就完善金融机构破产法律制度达成了共识。另一方面，制定《金融机构破产法》的法律基础已经存在。我国存款保险法律制度已经建立，为金融机构破产积累了一定的法律基础，一些重要的规范性文件也涉及金融机构破产。

与此同时，世界各国在金融机构破产方面也有成熟的立法经验，如俄罗斯制定了专门针对金融机构破产的法律规则，并辅以相应的普通破产法规范；在美国和加拿大，金融机构的破产不适用一般破产法。在《联邦存款保险法》及其修正案中，充分考虑了银行等金融机构的特殊性和金融机构破产规则的差异，使监管当局可以接管破产银行的所有权力，排除法院的干预。

“公众舆论不能谈论《金融机构破产法》，法律制度应该先行一步，体现进步。”白鹤祥告诉《证券时报》记者。

此外，白鹤祥还对立法模式提出了一些可行性建议。他认为，国务院可以先制定和颁布《金融机构破产条例》，然后总结和探索经验，加快全国人大制定《金融机构破产法》，这应该是立法成本低的最理想的路径选择。在金融机构的破产程序中，涉及专业性和技术性的事项由监管当局决定，而涉及破产金融机构的财产或产权的确认、变更和终止的事项由法院决定。这种模式快捷、灵活、权威，符合司法程序的规定，有利于提高金融机构破产处置的效率。