推进财政分权需考虑现实环境

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虽然我国现行金融体系在某些方面存在金融要素分散的现象，但在本质上仍更接近于统一金融。国家税收征管机构的合并使统一财政的痕迹更加明显。但是，随着社会生产力的发展和市场经济体制的逐步建立，分权意识将日益强烈，这就对财政分权提出了进一步的要求。

市场经济的本质是经济主体(包括自然人、企业、政府等。)有尽可能多的选择来应对外部环境的变化，从而在制度约束下充分调动各市场主体的积极性。市场经济的优势在于它从根本上解决了信息传递、评价以及对经济主体的激励和约束问题。这些选择体现在财权(包括财产权、收入权、支出权、收入分配权等)上。)。根据其主要类型，财权可以分为公共部门财权和私营部门财权。公共部门财权主要是政府财权，包括政府财产权、收入权、支出权、收入分配权等。只有财权界限明确，各级政府尽可能被赋予相应的权力，各级政府才能在经济上相对独立，有充分的选择和积极性做好公共服务。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，“分权”的要求出现了。然而，从我国的实际国情来看，目前实施完全的财政分权制度还存在许多制约因素。

在经济体系中，产权制度占据核心地位，决定着分配制度、交换制度和消费制度。在中国，公有制占据主导地位，这在存量资产、资源和国有经济的控制权方面表现得十分明显。国有产权的界限相对模糊，缺乏足够的流动性，这是私有产权要求财政分权的重要原因。某个地方的政府过去非常担心一些总部设在那个地方的公司，因为这些私人组织能够敏锐地意识到环境的变化，并去任何适合长期发展的地方。国有机构并非如此，它们对税收、公共支出和政府提供的基础设施相对不敏感。

从某种意义上说，统一财政与国有产权有着内在联系，这使得分散财政成为一种不可或缺的选择。国有企业不重视地方税收或中央税收，对税收和政府支出不敏感。简而言之，国有产权主导的经济体系并不在乎是分散金融还是统一金融，而私有产权主导的经济体系更喜欢分散金融，因为分散金融给了民营经济更多的选择。

一个国家的金融体系往往带有强烈的历史演变痕迹。例如，在中华人民共和国成立之初，美国是一个结构松散的联邦国家，财权基本上集中在州一级政府。除关税以外的所有税收都由各州自己征收，地方政府有自己相对独立的财政。典型的分散金融更适合像美国这样地方政府有很强独立性的地方。地方政府拥有地方权力、责任和利益，而中央政府(联邦政府)拥有中央政府(联邦政府)的权力、责任和利益，它们可以相互牵制。但是，由于历史的需要和我国的实际国情，地方立法权相对较小，税收立法权有限，收入、支出、预算等方面都有所限制。都由中央政府管理，相对集中的权力划分使得真正意义上的分散财政成为不可能。

户籍制度的存在也使得分散财政难以实施。1956年，蒂布特在《地方公共支出纯理论》中提出，对于地方公共产品，如果居民可以在地区间自由流动，他们可以通过用脚投票来决定他们的居住地，每个地区将根据居民的偏好更有效地分配资源。有些人喜欢能提供高质量公共产品但税负较重的地区，而有些人对公共产品要求较低，喜欢生活在税负较低的地区。每个家庭或居民都可以权衡当地的税收负担以及公共产品是如何提供的。如果劳动力可以自由流动，分散的财政可以根据不同的人的偏好提供不同质量和数量的公共产品，从而相应地改善人民的总体福利。如果劳动力不能自由流动，不管是不是分散的金融。可以说，户籍制度大大减少了分散财政的必要性，使统一财政更加有效。

中国仍处于经济体制转轨过程中，体制不完善。虽然通过改革措施探索了负面清单管理理念，但正面清单痕迹依然明显。一般来说，肯定列表适用于统一财务，否定列表适用于分散财务。肯定列表意味着中央政府要求地方政府开征任何税，而它只开征中央政府要求地方政府开征的税，地方政府想花多少就花多少，这与分散财政的机制是不一致的。同样，在否定列表下，很难实现统一财务。

总之，受上述因素及其他因素的影响，中国现行金融体系虽然在某些方面存在金融分散因素，但在本质上仍更接近于统一金融。国家税收征管机构的合并使中国统一财政的痕迹更加明显。但是，随着社会生产力的发展和市场经济体制的逐步建立，分权意识将会越来越强，地区和群体的偏好将会越来越突出，这必然对财政分权提出进一步的要求。

笔者曾经对中国30个省、自治区、直辖市(不包括香港、澳门、台湾和重庆)的面板数据进行了实证分析。研究结果表明，现有的制度设计使得发达地区在纵向和横向财政分配上客观上占据有利地位，因此发达地区财政支出的增长对上级财政转移支付不敏感。在欠发达地区，同等数额的转移支付会带来比同等数额的自有财政收入更多的财政支出，这意味着欠发达地区应该更多地依靠提高自身的财政收入(如增加税收比重)，而不是依靠转移支付作为财政支出的主要来源。因此，从制度上提高地区税收份额的比重，特别是优先提高欠发达地区税收份额的比重，从而提高其自身财政收入的比重，这有利于显著提高欠发达地区的财政支出效率。

事实上，金融体系是从统一金融到分散金融的连续统一体。纯粹的统一金融不适合任何现代国家，纯粹的分散金融只会出现在一个理想的社会。如何把握社会经济发展中的分散与集中程度，做到不越位也不缺席，是我们应该进一步探索的课题。