地方专项债可纳入重大项目资本金 三大亮点引人关注

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6月10日，新华社正式编发了中央办公厅、国务院办公厅近日发布的地方政府专项债券发行和项目配套融资的相关文件。

据有关统计，截至今年5月，年初新提前发行的8100亿元专项债务额度已全部完成。然而，面对国内外新形势，5月份进出口增速呈现明显分化，5月份制造业pmi降至50%以下。加上贸易摩擦的不确定性，稳定增长的压力正在上升，特别债务已成为今年稳定经济增长的重要工具。

上述文件强调，在大幅度增加专项债券规模的基础上，应加强宏观政策协调，合理充裕市场流动性，做好专项债券发行和项目配套融资，在合理范围内促进经济运行。根据文件的相关内容，有三个亮点值得注意:

首先，允许将特别债券用作重大项目的合格资本。在此之前，特殊债务不能用作项目资本，因为它是债务基金。这一次，它是放松的，但有条件。

第二，积极鼓励金融机构提供配套融资。指出稳健的货币政策应适度从紧，配合专项债券发行和项目融资，引导金融机构加强金融服务。

第三，鼓励发行10年以上的长期特殊债券，改变近40%的新增特殊债券期限为10年的现状。

同时，该文件还提出了三个豁免项目，明确政策界限，允许合法合规的融资行为，避免各方因害怕被追究责任而无所作为，即:

一、金融机构应依法支持专项债券项目的配套融资，支持已纳入国家、省、市、县政府及部门下达的“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目。

二、发展改革部门牵头的其他短期重大项目，凡债务偿还资金来源为经营性收入的，不新增隐性债务，不认定为隐性债务问责情况。

三、金融机构支持存量隐性债务中必要的在建项目后续融资且无新增隐性债务的，也不认定为隐性债务责任情况。

特殊债务政策“组合拳”配合，三大亮点引人注目

根据新华社的内容，这一政策是为了落实党中央、国务院的决策部署，加强反周期调整，充分发挥地方政府专项债券(以下简称专项债券)的重要作用，着力加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，增加有效投资，优化经济结构，稳定总需求，保持经济持续健康发展。

根据文件精神，建议科学实施“组合拳”政策，加强财政、货币和投资政策的协调。积极财政政策应提高效率，充分发挥专项债券的作用，支持具有一定效益但难以商业化合规融资的重大公益性项目(以下简称重大项目)。稳健的货币政策应适度从紧，配合专项债券发行和项目融资，引导金融机构加强金融服务，根据商业化原则和法律法规，确保重大项目合理的融资需求。该文件有三个亮点:

第一个亮点是，特殊债券被允许用作重大项目的合格资本。在此之前，特殊债务不能用作项目资本，因为它是债务基金。这一次，它是放松的，但有条件。

具体而言，对于由专项债券支持的、符合中央政府重大决策安排、具有较大示范带动作用的重大项目(如国家支持的铁路、国道等)，在对专项债券的项目收益进行评估后，如果专项收益符合偿还专项债券本息的融资条件，可以使用部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超过项目收益的实际水平进行超额融资。

值得注意的是，专项债券不应作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权投资基金的资金来源，也不应通过设立空壳公司、多级子公司等中间环节注入，以免扩大不同层次的杠杆。

第二个亮点是积极鼓励金融机构提供配套融资，即项目可以通过组合特殊债务和市场导向融资(如贷款)来融资。

具体而言，鼓励和引导金融机构通过项目贷款等方式支持符合标准的特殊债券项目。同时，鼓励保险机构为符合标准的中长期专项债券项目提供融资支持。此外，允许项目单位发行企业信用债券，支持符合标准的专项债券项目。

第三个亮点是鼓励发行期限超过10年的长期特殊债券。

具体来说，就是要逐步提高长期债券的发行比例。对于铁路、城际交通、收费公路、水利等建设和运营周期较长的重大项目，鼓励发行期限超过10年的长期特殊债券，以更好地满足项目资金需求和期限。专项债券与市场化融资项目相结合，专项债券的市场化融资期限与项目期限一致。合理确定特殊债券再融资期限，原则上与同一项目的剩余期限相匹配，避免频繁增加债券发行成本。

目前，今年大部分新的特别债务的期限为10年。以5月份为例，38.50%的新增特殊债务的期限为10年。显然，随着监管的深化，10年期以上的长期特殊债券将进一步增加。

当年9月底前发行完成后，三大项目可依法免除责任

该文件建议加快发行和使用特殊债券。地方政府要根据一些新的提前发行的特殊债券限额，结合国务院批准的后续特殊债券限额，抓紧发行新债券。金融机构按照市场化原则，配合地方政府做好发行特种债券的工作。

对于预算中安排新的专项债券的项目，通过提前调度资金的方式加快项目建设进度，债券发行后及时补充。各地要平衡特种债券的发行进度，力争在当年9月底前完成发行，尽快发挥资金使用效益。

在这方面，文件还指出，要研究建立积极的激励机制，将发行专项债券与支持项目融资挂钩，加快发行和使用专项债券与专项债券年度分配挂钩，对发行和使用专项债券进展较快的地区给予适当倾斜支持。适当提高信贷支持的地方政府债券再融资质押率，进一步提高金融机构持有地方政府债券的积极性。

同时，依法免除责任和合规。要有强化责任意识，谁借款，谁融资，严格整顿乱借款。还必须明确政策界限，允许合法合规的融资行为，避免各方因害怕被追究责任而无所作为。

一、金融机构应依法支持专项债券项目的配套融资，支持已纳入国家、省、市、县政府及部门下达的“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目。

二、发展改革部门牵头的其他短期重大项目，凡债务偿还资金来源为经营性收入的，不新增隐性债务，不认定为隐性债务问责情况。

三、金融机构支持存量隐性债务中必要的在建项目后续融资且无新增隐性债务的，也不认定为隐性债务责任情况。

联讯证券首席经济学家李麒麟表示:

与资本的放松相比，我们认为“合法合规可以免除责任”更值得关注。与房地产和制造业不同，基础设施投资的内生现金流创造能力较弱，需要外部融资。在资金来源中，预算资金占不到20%，这就要求地方政府作为主体和杠杆来煽动债务资金。

2018年基础设施投资急剧下降的一个原因是地方债务监管压力过大，非法借款的责任已被提升至“终身问责和责任追究”。金彩23号文件也对国有金融机构进行了监管。据我们所知，许多地方政府和城市投资的重点是节省债务。尤其是，城市投资债务不会违约，但它们在新项目中并不活跃。

《通知》规定，在严格整顿乱收费的同时，还要“明确政策界限，允许合法合规的融资行为，避免各方因担心被问责而无所作为。”合规项目不被视为隐性债务责任。同时还规定:“金融机构以隐性债务存量支持在建必要项目的后续融资，不增加隐性债务的，不认定为隐性债务的责任情况。”这一规定可能有助于提高地方政府参与基础设施建设的积极性。

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