社科院副院长：把握积极财政政策配置格局的深刻变化

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从财政赤字、减税和扩大支出等主要政策变量来看，今年我国积极的财政政策分配格局发生了许多显著而深刻的变化。中国经济已经从高速增长阶段转变为高质量发展阶段。我们不应该简单地运用以前的理论来理解当前的积极财政政策，也不应该简单地运用以前的实践来理解当前的积极财政政策。相反，我们应该立足于高质量的发展，并根据改变后的理念和战略来理解和理解它。

面对经济下行压力不断加大的复杂局面，在积极财政政策背景下，今年中国推出了一系列政策措施，为实现今年一季度中国经济运行良好开局发挥了基础性和支撑性作用。

然而，对积极财政政策的理论和实践进行仔细的比较分析，就会发现它既不同于我们以往所经历的积极财政政策实践，也不同于以往人们对积极财政政策的看法和建议。今年以来，我国积极财政政策的分配格局发生了许多显著而深刻的变化。

今年的赤字增加和赤字比率增加是在稳定增长和风险防范之间取得平衡的结果

今年安排的财政赤字为2.76万亿元，比去年增加3800亿元；赤字率为2.8%，比去年高0.2个百分点。财政赤字的增加和赤字率的提高显然是基于为应对经济下行压力而实施的调整措施。

然而，宏观经济学的基本原理告诉我们，财政扩张的力度并不取决于是否存在财政赤字，也不取决于财政赤字的总量，而仅仅取决于财政赤字的边际变化。根据这一认识，财政赤字增加3800亿元和赤字率增加0.2个百分点是用来对冲经济下行压力。不管这是否足以抵消下行压力，至少以下两个事实是清楚的:

首先，与10年前和20年前应对国际金融危机和东南亚金融危机的做法相比，特别是以“洪水灌溉”为特征的强有力的刺激措施，今年的财政赤字增量和赤字率升级水平要温和得多。由此可见，今年财政赤字的增加和赤字率的提高当然可以被视为积极财政政策的标志，但总体而言，这属于适度的财政扩张和适度提高效率的努力。

第二，与许多人关于大规模增加财政赤字和大规模提高赤字率的意见或建议相比，特别是那些毫不犹豫地跨过3%赤字率红线的呼吁和论据，今年实际安排的财政赤字增量与赤字率的提高水平之间存在相当大的差距。这表明，今年财政赤字的增加和赤字率的提高，肯定反映了积极财政政策提高效率的要求，但总的来说，在对财政赤字保持足够恐惧的情况下，提高效率才是积极财政政策。

退一步说，即使把政府基金预算下的2.15万亿元地方政府特别债券算在一起，算出一般公共预算和政府基金预算的赤字综合账户，仍然可以发现，虽然按综合口径计算的“实际”赤字比例已经超过3%， 值得注意的是，这实际上是一种巧妙的安排，以确保根据一般公共预算计算的“名义”赤字比率不会突破3%的红线，反映“名义”赤字比率。归根结底，这种安排最终是适度财政扩张思维的结果，反映了对财政赤字保持足够的恐惧。

应对复杂严峻的经济下行压力，适度的财政扩张和足够的财政赤字后劲，无疑是今年积极财政政策分配格局的一个显著变化。

这启示我们，应该从两个维度来理解今年的财政赤字和赤字率:一方面，我们应该看到，为了应对经济下行压力，我们增加了3800亿元的财政赤字，赤字率提高了0.2个百分点；另一方面，从防范金融风险的角度考虑，我们也应该看到，财政赤字增长和赤字率增长分别控制在3800亿元和0.2个百分点。换句话说，增加赤字和提高赤字率的考虑是建立在充分评估中国目前面临的金融风险的基础上的，这直接关系到重大风险的防范和化解。这种安排是在稳定增长和防范风险之间实现平衡的结果。

今年的减税和减费是“通过供应方结构性改革集中稳定需求”的具体体现

今年实施的减税和减费规模高达近2万亿元。就规模和实力而言，它无疑在空.之前进一步看，如果我们深入到今年的减税和减费的操作层面，我们还会发现，作为一项应对经济下行压力的举措，其操作机制和行动路线与以往的减税和减费做法有所不同。它也不同于以前许多人提倡或建议的减税和减费计划:

首先，值得注意的是，近2万亿元的减税和减费涉及增值税而非企业所得税。可以说，今年的减税和减费主要是为了降低成本，而不是扩大对企业的需求，这不同于以往的做法和很多人的意见或建议。请注意，增值税的降低主要是通过降低税率来实现的，这主要体现在适用于制造业的标准税率上(从16%降低到13%)。可以进一步说，今年减税和减费的主要目的是降低实体经济部门的成本，而不是其他部门。

第二，我们注意到近2万亿元的税费减免规模与3800亿元的财政赤字增幅之间存在巨大差距。可以说，今年的减税和减费并不是靠增加赤字和增发国债来支撑的，这与以往的做法和很多人的意见或建议不同。还要注意的是，在减少税费的同时，中央政府的一般支出将减少5%以上，三项公共资金将减少3%左右，长期闲置资金将得到回收，特定金融机构和中央企业支付的利润将增加，地方政府将主动挖掘潜力，优化支出结构。行动一个接一个地展开。可以进一步说，今年的减税和减费，其主要财政支持在于“救民”——与减少政府支出挂钩，与政府的、

第三，近2万亿元的税费减免是通过税费制度改革而不是政策调整来实现的。可以说，今年的减税和减费不是一个暂时的行动，而是一个基于长期解决方案的持续有效的行动。人们注意到，所有改革行动往往都与既定的改革计划相联系，并按照既定的改革方向进行。还可以说，今年的减税和减费主要是基于解决经济运行中的结构性矛盾，实现经济持续、健康、稳定发展的长远战略，而不是着眼于熨平经济周期的短期安排。

以降低实体经济成本为主要目标，以节约人民为支撑财力，实施体制改革，应对复杂而严峻的经济下行压力，显然是今年积极财政政策分配格局的又一重大变化。

这启示我们，今年的减税和减费行动也应该从两个维度来理解:一方面，我们必须看到，为应对经济下行压力而实施的减税和减费近2万亿元，其规模和力度空；另一方面，我们也应该看到，近2万亿元的减税和减费特别注重目的地、配套财力和实施方式，而不是“一壶”和“一勺”。换句话说，减税和减费的主要目标不仅仅是“扩大需求”，而是在原有“扩大需求”的基础上增加“降低成本”，而后者是主要目标。这种安排是“通过供应方结构改革，集中力量稳定需求”的具体体现。

今年扩大支出运作是一项举措，旨在发挥政府投资在稳定需求和优化供给结构方面的关键作用

在积极财政政策背景下，扩大政府支出的操作主要表现在扩大政府投资上。在中央财政层面，今年中央预算安排投资5776亿元，比去年增加400亿元。此外，在地方财政层面，今年安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，其中大部分可用于支持重点项目建设资金。虽然两级政府投资的规模和力度都不小，但它们通过规模和力度深入到投资支出的具体领域和项目，与以往的实践和许多人倡导或建议的扩大投资方案相比，可以归纳为两个方面:

首先，今年要特别强调扩大“有效投资”，坚决取消无效支出，加大对重点项目的投入。根据紧紧跟随国家发展战略，加快实施一批重点项目的要求，今年被视为“有效投资”并成为投资扩张重点的项目包括:完成铁路投资8000亿元，公路水运投资1.8万亿元，启动一批重大水利工程，加快川藏铁路的规划建设，增加城际交通、物流、市政、防灾减灾、民航和通用航空/”

第二，今年特别强调将扩大投资与“卖空”挂钩，重点放在“卖空”上，更加注重投资的结构效应。基于准确“补缺”和加快经济社会发展重要领域补缺的要求，被视为“短板”，今年已进入扩大投资范围项目。除了上述“有效投资”之外，基础设施建设各方面的不足也包括在内，包括城际交通、物流、市政基础设施、农业基础设施和公共服务设施。

扩大“有效投资”和强化“短板”作为今年投资扩张的重点，应对复杂而严峻的经济下行压力，是今年积极财政政策分配格局的第三个突出变化。

这启示我们，今年的投资扩张操作应该从两个维度来理解:一方面，我们必须看到，为应对经济下行压力而扩大的政府投资规模和强度不是小数；另一方面，应该注意的是，扩大的投资锁定在“有效投资”和“短板”的领域和项目上，而不是“抓眉毛和胡子”和“收拾篮子里的菜”。换句话说，扩大投资业务不再仅仅是为了“数量”，而是与供应方的结构改革相联系，并在“结构调整”项目中实施。这种安排是发挥政府投资在稳定需求、优化供给结构中的关键作用而推出的一项举措。

这种积极的财政政策不是他的积极财政政策，“积极”一词不再简单地等同于“扩张”

从财政赤字到减税和减费，再到支出扩张，我们越是仔细观察积极财政政策所涉及的主要政策变量，就越发现，与以往的理论分析和实践模型相比，当前积极财政政策的分配格局已经悄然发生了变化。

虽然积极财政政策的名称没有改变，应加强持续的积极财政政策以提高效率，但“积极”一词不再简单地等同于中国经济进入以供给方结构改革为主线的高质量发展阶段时的“扩张”，而是在“扩大内需”的本义基础上赋予其“结构调整”的新内涵，使积极财政政策能够在扩大内需的同时发挥更大的作用。

鉴于这种积极的财政政策不是另一种政策，简单地运用以前的理论来理解当前的积极财政政策是不合适的，简单地运用以前的实践来理解当前的积极财政政策也是不合适的。综上所述，在新时期以习近平中国特色社会主义经济思想为指导，把积极财政政策纳入推进高质量发展和供给侧结构改革的博弈之中，并根据变化了的思路和策略来理解，是做好当前经济工作的必由之路。

(作者是中国社会科学院副院长、委员)