蔡昉：户籍制度改革是“公共品”建议由中央政府买单

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在过去的一年里，将近1400万农业移民在城镇定居。根据政府工作报告，2019年将进一步推进新型城镇化，包括“做好农业转移人口安置工作，推进城镇基本公共服务向常住人口覆盖”。

“要推进以人为本的新型城镇化，我的理解是要把重点放在农民工市民化上。”3月6日，全国人大代表、中国社会科学院副院长蔡芳在接受《国家商报》记者采访时表示，“1400万”这个数字已经出来了。虽然“一亿人定居”的目标何时能够实现，目前还没有完整的信息，但“户籍制度改革应当加快”。

他认为，目前的户籍制度改革并不令人满意。根本原因在于地方政府缺乏激励以及改革收益与支出成本之间的“不对称”。因此，他建议，改革红利作为一种“公共产品”，应该由中央政府支付。

值得注意的是，今年的《政府工作报告》首次将就业优先政策提到宏观政策层面，“稳定就业”被提到了前所未有的高度。

蔡芳在署名文章《稳定就业的政策重点和实施原则》中指出，要丰富和调整政策工具箱，首先要着力改善生产要素的供给和配置，从而提高潜在增长率，并继续深化经济体制改革，特别是推进供给侧结构改革。其中，“户籍制度”和“税费减免”应优先考虑并加快推进。

“家庭改革和减税也是相关的，因为我们越是鼓励劳动力的进一步转移，我们就越必须有足够的经济增长来满足需求。”蔡芳告诉记者，目前的发展阶段需要更多的创新和创业，各种门槛必须降低，而减税和减费是最好的措施。

与此同时，他强调减税是一项好政策，应该放在工具箱里，但把它放在不同格子里的最终效果是不同的。“因此，将其纳入供应方结构改革是一项减轻企业负担、降低交易成本的措施，而非刺激措施。”

农民工市民化问题“卡在脖子上”

国家统计局:政府工作报告提到，2018年有近1400万农业移民在城镇定居。你如何理解推进农业转移人口城镇化与提高新型城镇化质量的关系？

蔡芳:对于以人为本的新型城镇化，我理解农民工市民化是核心。五年前，中央政府提出了“一亿人的三大目标”，到2020年，将有约一亿名永久性农业移民在城镇落户。虽然“一亿人在城镇落户”何时能够完成还没有完整的信息，但我认为无论如何都应该加快速度。

去年，“1400万人”还不够，“1亿人”还不够。根据国家统计局的数据，大约26%的劳动力仍在务农，根据我们的估计，这可能是16% ~ 17%，而农业劳动力在高收入国家的比例只有几个百分点。事实上，仍有一些国家的人均gdp在1万至1.2万美元之间，农业就业人口平均只有11% ~ 12%。我们的差距仍然很大。因此，只有城市化水平提高，农业劳动力的比重才能真正下降。瓶颈在于农民工的市民化。

国家统计局:这反映了推进户籍制度改革的紧迫性和必要性。

蔡芳:是的。农村振兴战略的目标是加快农业和农村的现代化，核心是提高劳动生产率。通过研究，我们发现，虽然改革开放以来农业劳动生产率有了很大提高，但与第二、三产业劳动生产率相比，差距并没有缩小。为什么？因为土地的规模没有改变，所以经营的规模也没有改变。

当我们谈到规模经营时，我们总是加上“适度”一词，因为规模经营的扩大必须适应农业劳动力的转移。当它没有这么多的转移渠道时，当它扩张得太快时，农民很容易失去他们的“基础”。但是现在我们遇到了越来越多的劳动力短缺问题，客观地说，农民工是不能回去的。

在2008年之前，农民工经常回家以避免宏观经济的周期性影响。当时我们说农业是剩余劳动力的“蓄水池”，但现在这个“蓄水池”基本上不存在，新生代农民工既没有意愿也没有能力回到土地上。此时，我们必须假设这些人可以永远离开农业。因此，我们说，劳动力转移的条件已经成熟，土地的规模应该扩大。

另一方面，因为土地的规模不能扩大，农民工不能获得城市户口，他必须照顾它，他必须回去看看它，所以很难提高真正意义上的农业生产率。因此，我认为是时候让那些长期转移到非农产业的农民工真正安定下来，成为公民了。

“开放改革会更有用”

国家统计局:户籍制度改革一直是一个共识。决策层已经部署完毕，学者之间没有争议。为什么晋升似乎不像预期的那样？

蔡芳:我认为根本原因在于地方政府缺乏激励。可以看出，推进户籍制度改革，加快农业转移人口的城市化进程，可以为中国未来提供更充足的劳动力供给，更有效地配置劳动力资源，提高生产力。这种改革红利是一种“公共产品”，对每个人都有好处。然而，推进这一改革，需要地方政府支付一些直接成本，地方政府也有实际困难，这意味着改革的收益与成本之间存在不对称。

我认为，既然我们可以看到它带来了实实在在的货币和实实在在的改革红利，它就表明它是一个具有强大积极效应的外部经济。外部经济意味着“公共产品”，公共产品应该由中央政府支付。我们应该从概念上认识到这一点。如果我们不能解决不对称和不相容的改革激励问题，户籍制度改革就不会快速推进。

Nbd:地方政府在这个过程中应该扮演什么角色？

蔡芳:作为全社会的公益事业，户籍制度的改革不应该以区域的方式来解决。当然，最终接受农民工为公民是每个地方政府的具体工作，但城市在选择接受者时不应有地域限制。

如果过分强调地理限制，很容易陷入目前的困境:城市化率的提高很大程度上来自身份和口径的改变，这是有意义的，但我们不应该总是大惊小怪，因为这些人的职业没有改变，即使是在基本公共服务领域。我们说“城市化”不是一种理念，而是一种真正的改革措施，一种真正的经济增长新动力。如果我们只改变口径，有什么新的动能可以解决？

国家统计局:户籍制度改革将对城市发展产生什么影响？

蔡芳:城市的核心是集聚效应、规模经济和辐射力，这是提高能源水平的两个关键部分。改革是为了平等，为了包容，关键是要开放。一个开放而充满活力的城市不应该排斥农民工。因此，聚集资源和开放改革将更加有效。

我们也可以在这里扩展一个问题。虽然我们总是用文件来说“城市群”和“都市区”，但这些都是经济发展的结果。我们不知道谁在同一个圈子里。因此，政策规划是导向，但关键是看前进的方法，即通过制度和机制的变革让生产要素自由流动。