肖子华：加快放开大城市落户限制 使户籍制度成流动人口“用脚投票”选择机

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国家卫生计生委流动人口服务中心主任肖

最近，国家发展和改革委员会(NDRC)在《关于培育和发展现代都市圈的指导意见》中提出，除部分特大城市外，应放宽对城市定居的限制，有条件的都市圈应率先实现同一城市户籍期限的累积互认，加快消除城乡户籍障碍，协调推进本地人口和流动人口的市民化，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。这是自2014年国家推进新一轮户籍制度改革以来，户籍制度改革政策的最新表述。

户籍制度是城乡“二元”制度的核心，它限制了公民自由迁徙、定居和享受社会福利的范围。户籍制度和以户籍制度为基础的一系列制度，如教育制度、社会保障制度、医疗制度等，构成了流动人口融入城市社会的主要制度障碍。流动人口能否获得流入地的城市户口，是流动人口是否市民化的最重要、最明显、最简单的标志。户口不仅增加了流动人口在城市生存和发展的成本，也使流动人口因不平等而更难融入城市社会。

国家卫生委流动人口服务中心近日发布的《中国流动人口社会融合评估报告》(2018年版)显示，阻碍流动人口融入城市的制度性障碍依然存在，城乡二元体制格局尚未打破。根据国家新型城镇化战略规划，国家根据总人口将城市分为五类七类。每种类型的城市都有不同的家庭条件。总的方向是鼓励农业人口(流动人口的主体)向中小城镇转移，严格限制特大城市和特大城市的人口规模。

然而，从实际情况来看，大部分流动人口都流向了就业机会更多、公共服务更好的大城市。流动人口对大城市的偏好与“中小城市优先”的战略取向存在矛盾。从报告中列出的50个被评估城市来看，城市规模越大，流动人口定居的意愿越强。在10个特大城市中，流动人口定居意愿的比例达到39.45%，其他40个大中城市下降到34.72%。

流动人口不愿意在小城镇定居，更愿意集中在住房、环境和交通压力大的大城市，这可以从以下三个方面来理解:首先，从流动人口的成因分析来看，20世纪80年代以来的人口流动不是计划经济时期政府组织的定向流动，而是市场经济条件下的自主选择。选择大城市还是小城镇是流动人口根据自身收入进行理性比较的结果。其次，从城市所蕴含的发展机遇和资源分析，大城市比中小城市拥有更丰富的经济和社会资源，在就业机会、发展、教育、医疗、交通和文化等方面具有中小城市无法比拟的优势。第三，从社会融合的角度来看，城市是历史文明的沉淀，大城市在文化上更加多元化、开放和包容，而中小城市更受当地文化、社会关系和网络的影响，外来群体更难融合。

目前，加快户籍制度改革已经成为各界的共识。从20世纪90年代的全国小城镇试点到2016年的“一亿人落户”计划，户籍制度改革由浅入深，开始触及户籍本身以外的内容。目前，随着城乡户籍制度改革的逐步完成，“显性户籍墙”对“乡镇-城市”流动人口的制约作用逐渐减弱；“隐性户籍墙”是流动人口融入社会的主要障碍。因此，未来户籍制度改革的重点不是户籍本身，而是利益关系的调整。特别是要逐步剥离户籍制度的社会福利和资源配置功能，使户籍制度逐步具备应有的登记和统计功能。

目前，改革的主要步骤是中央政府发布政策，每个国家根据自己的实际情况制定具体的实施政策。然而，从实际效果来看，在推进户籍制度改革的过程中，地方政府会根据自身利益决定户籍的开放程度，导致不同类型城市的改革方案存在很大差异。往往是没有人愿意定居的地方开放程度较高，而愿意定居的地方开放程度较低，这影响了户籍改革的效果。鉴于户籍制度是一个国家的基本制度，所有公民都应该受到平等的对待。未来的改革应由中央政府主导，并在全国范围内作为一个整体进行设计和推广，以减少地方政府的权力，使户籍制度成为流动人口用脚投票的选择机制。

目前，中小城市户籍基本完全放开，未来改革的重点不是中小城市，而是大城市和特大城市。目前，流动人口主要集中在东部沿海的大中城市，尤其是长江三角洲、京津冀和珠江三角洲，这些地区集中了我国一半以上的流动人口。除北京、上海等少数特大城市外，其他城市今后应逐步放开和取消指标限制，按照就业和住房“两个稳定”的原则，有序推进户籍制度改革，将符合条件的流动人口纳入当地户籍，提高登记人口的城市化率。

考虑到农村土地、宅基地等利益，除了一些特大城市和特大城市外，其他类型城市的农业转移人口定居意愿较低，主要是因为担心转移后农村权益会受到损害。为了解决这一问题，国家在有关文件中提出，“目前，不允许以退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为农民进城定居的条件”，使农业转移人口的户籍变更与农村“三权”脱钩。目前，农村“三权”在全国范围内得到确认，一些地方已经颁发了产权证书。下一步，要继续深化改革，推进土地制度和户籍制度的联动改革，彻底打消农业转移人口的城市户口顾虑。

编辑朱昱