专项债新政增加有效投资 或撬动万亿债务性资金

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最近，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于做好地方政府特别债券发行和项目配套融资工作的通知》，出台了地方政府特别债券发行和管理的新规定。其中提到“允许专项债券作为合格重大项目的资本金”，这扩大了以往专项债券作为配套资金的使用范围，引起了市场的关注。据几个经纪研究机构和该领域的专家称，新政可能会引发数万亿债务资金。

敞开大门，打开“前门”

支持大规模基础设施投资

财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、国家审计署、中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会等6个部委的负责人10日在回答记者提问时指出:“防范和化解地方政府债务风险，必须通过改革解决发展中的矛盾和问题， 坚持疏通并重，协调好“开门”和“严打后门”，严格控制地方政府隐性债务，坚决遏制隐性债务增加，坚决不乱。

新规定的一个亮点是允许特殊债券被用作重大公益项目的合格资本。

“事实上，自去年7月政策转变以来，基础设施投资的力度一直不大，而新项目投资一直缓慢，主要原因有二:一是在地方政府债务终身问责的压力下，地方政府主动出击的动力不足；其次，过去的政策不允许债务基金作为资本。地方政府缺乏资金，在缺乏资金的情况下无法启动项目。”联讯证券分析师刘萍认为，新政策的出台将有助于地方政府利用和盘活特殊债券的存量。

中国金融协会投融资委员会副主任张逸群也认为，允许专项债券作为符合条件的重大公益性项目的资本金，是地方政府专项债券发行和融资政策的重大调整和创新，意味着财政政策和货币政策在未来中国重大项目投资中将更加紧密地联系在一起，形成合力，共同支持中国大型基础设施项目投资。

民生证券研究所(Minsheng Securities Research Institute)分析师李锋认为，今年下半年仍将有1.29万亿新贷款，特殊债务可能成为基础设施发展的一个重要因素。截至5月底，2019年新发行专项债券8603亿元，其中收费公路专项债券216亿元，除收费公路专项债券外，新增与基础设施直接相关的专项债券1350亿元，其余为棚改、积土等债务。如果放开特殊债券的资本限额，下半年发行特殊债券可能刺激基础设施投资超过1万亿元。

广发证券(GF Securities)分析师周俊志认为，允许一些特殊债券发行融资，以补充项目的资本成本，可以提高基础设施投资的效率，尤其是对于项目规模大、融资需求高的重大项目。资金到位后，可以立即发起其他债务融资，项目运营效率将得到提高。

这将推动投资增加1万亿元

这一具体的政策调整会带来多大的影响？根据该领域专家和几家经纪研究机构的研究报告，这可能会引发数万亿债务资金。

张逸群告诉记者，作为重大项目资金，专项债券有许多限制条件，如项目建设和运营周期、项目实际收入水平衡量、债券发行期限、项目实施进度等。，并受到当地经济发展和当地财力等综合因素的限制。，其煽动规模将相应缩小，但保守估计也将带动超过3万亿元的投资增长。它为支持国家重大公益性项目建设和国家重大区域发展战略的实施提供了强有力的金融保障，形成了投资与消费的联动效应，增强了中国经济抵御外部风险的能力，实现了在合理范围内运行。

据刘萍介绍，根据《政府工作报告》的要求，今年地方政府专项债券规模将大幅增加。计划安排地方政府专项债券2.15万亿元，同比增长8000亿元，重点支持在建重大项目建设，弥补不足。专项债务主要投资于棚改和土地储备，但与基础设施相关的较少。2018年，只有7.1%的新增特殊债务投资于收费公路和轨道交通。假设在稳定增长的压力下，今年基础设施相关领域的投资比例将提高到10%~15%，可用于资本的专项债务约为2100亿~ 3200亿元。按照20%的资本比率，它可以带动大约1.05万亿~1.6万亿的基础设施投资。根据3年的项目建设周期，年均增量投资约为0.35万亿~0.53万亿。根据2018年的数据，

“在今年的专项债务中，可用于基本建设的资本约为2000亿至4000亿。考虑到基础设施专项负债比例适中，基础设施重大项目比例现实，项目资本杠杆低于饱和值，整体基础设施附加拉动约为3~5个百分点，gdp增长附加拉动约为0.2~0.4个百分点。”华创证券分析师张羽表示，从数据拉动的角度来看，基础设施专项债务的一部分可以单独用作资本，这是一种政策调整，并不能带来基础设施投资的大幅反弹。更重要的是，这是为了确保高质量的重大项目的顺利实施，并形成对基础设施投资的一定支持，但它并没有再次鼓励地方政府任意增加杠杆，政策的决心仍然存在，高压线终身问责的隐性债务仍然存在。

特殊债券项目应

将风险作为预防和控制的重点

“同时，我们必须清醒地认识到，虽然重大公益性项目是国家重大发展战略的体现，但它们具有资金需求量大、运行周期长、收入稳定性高、风险防控能力强的特点，但允许将专项债券作为重大公益性项目。资本必然会增加项目的建设和运营风险以及债券本身的偿债压力，其风险增加是不言而喻的，不可避免的。”张逸群告诉记者。

因此，张逸群表示，在放松对专项债券作为项目资金使用限制的同时，应把专项债券的使用风险作为防控重点。一是坚持“一对一对应”的原则，将专项债券作为资金投入政府投资项目实体，以真实的项目资产形成对项目债务风险的有效支撑，并控制项目自身内部的风险。第二，坚持“疏通债务与适度增减杠杆相结合”的原则，打开前门，严把后门。严禁将特种债券作为基金公司的融资平台、资金补充和资金来源，坚决停止利用杠杆和杠杆扩大风险传导，防范特种债务引发的系统性债务风险。三是坚持“项目收益与融资平衡”的原则，建立债券型项目融资标准，制定并严格审查项目资本金条件，明确“谁借、谁还、谁负责”的主体责任，对债券型项目实施跟踪管理和评估，确保项目实际收益能够覆盖债券成本和市场化融资成本。第四，坚持“积极激励、责任追究”的原则，实行豁免与问责相区别，建立政府借款终身问责制度，进行调查和问责，禁止项目单位以任何方式扩大无形债务规模，增加风险。

据相关部门负责人介绍，《通知》从合理明确融资标准、严格控制项目资本金条件、确保偿债义务落实、确保项目融资与偿债能力匹配、加强跟踪、评估和监管五个方面建立了风险防控体系。在用改革的方法“打开大门”的同时，决心努力防范和化解重大风险。

特别是严格设定政策条件，严禁将专项债券作为重大项目资本政策的杠杆。允许部分专项债券资金作为一定比例的项目资金应同时具备三个条件:一是专项债券支持的重大项目，符合党中央、国务院的重大决策部署，具有较大的示范带动作用；第二，涉及的领域主要是国家支持的铁路、国道和地方公路、电力供应和天然气供应项目，这些项目支持国家重大战略的实施；三是对项目收入进行评估，除偿还专项债券本息外，其他项目的经营专项收入符合金融机构市场融资条件。